Gestores, dinámicas y retos de la Reforma Migratoria

El martes 16 de octubre, el Gobierno cubano anunció un paquete de cambios a su política migratoria. El equipo de Raúl Castro derogó la ley 989 de Diciembre de 1961, que disponía la confiscación a favor del estado cubano de “los bienes, derechos y acciones” de los que “se ausentan definitivamente del territorio nacional”, y dispuso cambios sustanciales a la ley de migración de septiembre de 1976. En paralelo, se anunciaba el fin de los permisos de salida al exterior y el mecanismo de cartas de invitación, regulaciones extremadamente impopulares para la mayoría de la población por sus condiciones y pagos onerosos.

Las nuevas regulaciones extienden el periodo permitido para permanecer en el exterior a los ciudadanos cubanos residentes en Cuba (de 11 a 24 meses), quitando el arancel mensual por extensión de estancia. Igualmente establecen rutinas institucionales, antes inexistentes, para tramitar el retorno creciente de emigrados. Las nuevas regulaciones incluyen también reducciones en los pagos de impuestos abusivos asociados a los trámites de viaje y pasaporte, aunque no se precisa si el nuevo impuesto asociado al pasaporte (100 pesos convertibles) se aplicará a aquellos que los solicitan fuera del país. Esa extorsión impositiva al viajero obstaculiza una relación normalizada entre la nación cubana en la Isla y su segmento emigrado.

La nueva legislación mantiene limitantes a los viajes de varias categorías asociadas a sectores estratégicos de seguridad nacional, profesionales de la salud, cuadros del gobierno, deportistas de alto rendimiento y ciudadanos que en la lectura del Gobierno puedan causar daño al sistema político vigente. La nueva formulación deja espacio a posibles abusos pero también constituye un avance pues legisla que en la mayoría de las categorías limitadas, el Gobierno autorizará la salida en un plazo no mayor de cinco años (Art.2-Decreto 306).

En esa misma dirección apunta el artículo 24.1, incorporado a la ley migratoria. Al regular aquellos cubanos impedidos de entrar a su país de origen, no menciona a los que hayan emigrado ilegalmente sino solo a aquellos culpables de tráfico ilegal de personas u otros delitos. De esa forma se abre la puerta de visita a Cuba para decenas de miles de emigrados cubanos (los llamados balseros) que viven mayormente en EEUU.

La carencia fundamental de la nueva legislación, en términos de compatibilizar los estándares cubanos con las prácticas y principios internacionales de libertad de movimiento, está contenida en la disposición especial única del decreto ley 302, uno de los que formula los recientes acuerdos del Consejo de Estado cubano. En razón de esta disposición, la condición de los que emigraron antes de la nueva legislación permanece inalterable. Así, más de un millón de cubanos, aun cuando no están comprendidos en las exclusiones por delito, amenaza a la seguridad nacional, protección de capital humano y otras razones proclamadas en los nuevos artículos 23, 24, y 25 de la nueva legislación, no recibirán los beneficios automáticos de los cambios, fundamentalmente con respecto al libre retorno a la Isla, salvo que se acojan al nuevo mecanismo de retorno.

Con esta disposición, el Gobierno cubano mantiene una jerarquía, que es discriminatoria hacia aquellos cubanos que emigraron antes de la fecha del decreto 302. La limitación de derechos de entrada al país de origen no se limita a criterios de seguridad nacional y orden público, recogidos como legítimos en la opinión 27 del Comité de Derechos Humanos[i], o razones asociadas a la condición subdesarrollada y bajo asedio externo que Cuba tiene hoy, sino una fecha de emigración. Es obvio que tal exclusión por fecha, no específica a razones de fuerza mayor, es incompatible con la ley internacional de derechos humanos.

Los impulsores del cambio

No hay que ser premio nobel, para ver la lógica del acto político: 1) abre puertas a la emigración definitiva de los sectores mas irritados por las políticas oficiales, 2) Incrementa la posibilidad de movimiento de ida y vuelta al reducir los costos y obstáculos a los viajes en las dos direcciones, 3) pospone los efectos de emulación e influencia externa asociados a emigrados con largas estancias en el exterior, mientras concentra los beneficios otorgados en aquellos que residen en el país, pudiendo viajar ahora de modo interrumpido hasta dos años, 4) sincroniza la política migratoria con reformas económicas recogidas en el programa de lineamientos económico-sociales del VI congreso del PCC.

El Gobierno prefirió jugar adverso al riesgo, limitando el flujo de retorno definitivo, particularmente para los que habían emigrado antes de la medida; renunciando también a una oportunidad provechosa, política y económicamente, de dar una lectura más benigna y abierta a su actualización. En términos de derechos humanos se ha producido una mejoría cualitativa en los derechos de viaje, con sus correspondientes efectos multiplicadores hacia áreas como el derecho a la educación, la práctica religiosa, el trabajo, de los padres sobre los hijos, la vida familiar, etc. Este tipo de incrementos, menos dramáticos pero más estables, son los típicos a esperar con políticas exteriores de contacto e intercambio, en contextos de liberalización política sin rupturas en las elites gobernantes.

Las dinámicas que han impulsado los cambios de la política migratoria son de tres tipos (de legitimidad interna, instrumental a la reforma económica, de política hacia la emigración):

1) Demandas asociadas al rediseño del modelo económico-social, que emergieron a través de los mecanismos de consulta popular del Partido Comunista de Cuba (PCC), como la discusión de los lineamientos para el VI Congreso (no es casual que el anuncio ocurriese en la víspera de las elecciones del poder popular) y el diálogo con la sociedad civil no partidista (comunidades religiosas e intelectuales y artistas, críticos pero no opositores, como las revistas Caminos, Espacio Laical, o artistas tales como Carlos Varela, el dúo Buena Fe, Silvio Rodríguez y Pablo Milanés).

2) Complementariedad entre la política migratoria y los efectos de las reformas económicas en curso (Aumento del desempleo por despidos en el sector estatal, necesidad de capital para el sector no estatal, oportunidades de trabajo en el exterior para fuerza laboral excedente, necesidad de entrenamiento laboral y educación en el exterior, asociados al nuevo límite de dos años de permanencia en el exterior).

3) Emergencia de sectores moderados en la emigración cubana, discrepantes de componentes del sistema cubano actual pero opuestos al embargo norteamericano, y dispuestos a un diálogo crítico pero constructivo y nacionalista con las autoridades cubanas.

Los cambios adoptados son pasos positivos que no culminan pero sí avanzan la compatibilización de la política migratoria cubana con los estándares internacionales de libertad de movimiento. Sus gestores son funcionarios suficientemente pragmáticos para reaccionar ante la globalización de las nuevas elites políticas, económicas y culturales y las demandas de sectores reformistas en la Isla y la emigración, capaces de poner temas de libertades civiles y rediseño económico en la esfera pública cubana. Sus paradigmas internacionales, más allá de su renuencia a importar soluciones extranjeras, están en los socialismos de mercado de China y Vietnam.

El gobierno de Raúl Castro reacciona así ante los retos de la transición a un régimen pos-totalitario, sin los niveles de movilización ideológica del liderazgo carismático fidelista. Las nuevas zonas de legitimidad dependen más de aumentos del bienestar de la población. Se trata de ajustes no desestabilizadores del status quo. Internacionalmente, responden positivamente a aquellos actores internacionales, como China, Brasil y resto de América Latina, España (sin retorno del Partido Popular a la política provocadora de Aznar, lo que sería irracional en las actuales circunstancias de reforma económica y apertura en la Isla), que han apostado por acompañar los cambios, sin pretender convertirlos en instrumentos para un cambio de régimen.

El reto para EEUU

El reto para EEUU no es de coyuntura, como en las crisis migratorias de 1980 y 1994, sino estructural. Los cambios adoptados no persiguen desatar una emigración masiva o incontrolada para aliviar una crisis urgente. No es casual que el segundo “por cuanto” de la nueva legislación (Decreto-Ley 302) distinga “la ley de Ajuste Cubano” y “la política de pies secos y pies mojados”, dos temas, uno legislativo, el otro de aplicación ejecutiva, que son interdependientes pero diferentes. La extensión a dos años del límite de estancia en el exterior para los emigrantes cubanos temporales permite, por primera vez, que cubanos residentes en la Isla, sin perder su estatus y propiedades en la misma, puedan acogerse a la ley de ajuste cubano de 1966. Ciudadanos cubanos, portadores de ciudadanías sin necesidad de visa estadounidense (España, en primer lugar), o con visas de terceros países, pueden arribar a suelo estadounidense y si entran legalmente, tras un año, iniciar trámites hacia la residencia permanente y eventualmente, la ciudadanía.

El efecto de tales dinámicas creará retos al Gobierno cubano, que no importa si unipartidista, tendrá que responder a una población conectada al mundo exterior, y con repertorios más amplios de salida, en la ausencia de espacios para dar voz a sus reclamos. Los cambios efectuados conducen necesariamente a demandas a favor de otras reformas. Cubanos residentes en la Isla pueden residir por dos años en EEUU, estudiar o trabajar allí, y regresar a Cuba con sus nuevos capitales adquiridos: monetario, humano y social. La estrategia dominante en una población con edad mediana de 38.7 años es a favor de cambios con gradualidad y orden, pero más reformas y liberalizaciones, sin dudas serán demandadas.

Ante ese cuadro, las opciones de los legisladores cubano-americanos y el cabildeo pro-embargo en Washington se reducen a procurar la derogación de la ley de ajuste cubano, hasta ahora un tercer raíl de la política cubano-americana, o presionar por un cambio en la política incoherente de “pies secos y pies mojados” de la rama ejecutiva (los cubanos emigrantes ilegales capturados en el mar son devueltos, si llegan a territorio estadounidense, permanecen en el mismo), metas largamente proclamadas del propio Gobierno cubano. Un abandono de la política de “pies secos y pies mojados”, parece más simple pero es precisamente el tipo de acción con mayores facilidades para la adaptación gradual de la actual elite gobernante (Complejo PCC-FAR) a los nuevos escenarios.

La nueva dinámica creada por estos cambios de política migratoria es muy favorable a los sectores moderados dentro de la emigración cubana, que dado el aumento de los viajes, se beneficiaria del fortalecimiento de comunidades en Cuba y Miami de ciudadanos de ambos países (ahora más que nunca le conviene al que viaje o retorne a Cuba tener la ciudadanía estadounidense y al que quiera aprovechar las aperturas a la pequeña empresa privada tener residencia en Cuba) cuyos intereses estarían en una relación bilateral distendida. Para esos grupos y para el interés nacional estadounidense, que no es lo mismo que los deseos revanchistas de la derecha cubana exiliada, lo óptimo sería un ajuste de política norteamericana hacia Cuba, que desmonte la aceptación automática de los “pies secos”, arribados a EEUU a través de procedimientos irregulares, pero permita la permanencia de aquellos que entraron con visas familiares, de estudio o trabajo, sin derogar la ley de ajuste cubano.

Las medidas adoptadas han llegado antes de las elecciones de noviembre en EEUU. El mensaje es claro: los cambios en La Habana son independientes de sus resultados. Cualquiera que sea el inquilino de la Casa Blanca, en enero tendrá un contexto en el cual las demandas de reciprocidad que normalicen la política norteamericana de viajes se incrementarán, y las presiones para que EEUU “actualice” su política hacia Cuba generaran debates en el ámbito migratorio. Frente a una Cuba que cambia, la parálisis de una política norteamericana negada a ajustarse a los nuevos escenarios luce más esquizofrénica que nunca.

[i] Opinion Consultiva # 27 del Comité de Derechos Humanos sobre la aplicación del artículo 12 sobre libertad de movimiento: http://www1.umn.edu/humanrts/hrcommittee/Sgencom27.html

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