Hablando de embargos: ¿son eficaces?, ¿cómo saberlo?

El uso de embargos económicos como instrumentos de política exterior no es nuevo. Al menos en Occidente, uno de los más antiguos embargos es el Decreto de Mégara impuesto por Atenas a Mégara entre 433 y 435 AC. Los términos del decreto fueron tan inaceptables para Mégara que ambas, Atenas y Mégara, terminaron en la archiconocida Guerra del Peloponeso. El Imperio Romano utilizó embargos con el objetivo de debilitar económicamente a sus enemigos hasta obligarlos a negociar, y si no, pues derrotarlos por hambruna o por lo menos disminuirlos de manera que no pudiesen pelear o lo hiciesen malamente. Napoleón Bonaparte empleó embargos contra sus adversarios, y la corona inglesa embargó primero a los revolucionarios de Las Trece Colonias de Norteamérica y después a Estados Unidos. Estados Unidos haría lo mismo contra ingleses y franceses durante las Guerras Napoleónicas.[1] Más para acá, la Liga de las Naciones, al carecer de un ejército para hacer valer sus decisiones, empleó embargos económicos en un gran número de crisis y conflictos. Su heredera, Naciones Unidas, ha hecho lo mismo desde su fundación. Y la otrora Unión Soviética y Estados Unidos utilizaron embargos en muchísimas ocasiones durante la Guerra Fría. Tras la desaparición de la URSS, EEUU y la Unión Europea han optado por utilizar embargos como instrumento de coerción y diplomacia. Por supuesto, países de Asia, África y América Latina también han utilizado embargos entre ellos, aunque en menor cuantía.

Entonces vale preguntar: ¿funcionan los embargos económicos? Y si funcionan o no, ¿cómo saberlo?, ¿cómo evaluar la eficacia de los embargos?

Académicos y expertos en política exterior, sobre todo en EEUU, han investigado y debatido esas preguntas sin llegar a conclusiones definitivas. Algunos sostienen que sí, que los embargos son efectivos y por lo menos representan una alternativa válida a las intervenciones militares. Otros arguyen que no, que los embargos solo sirven a políticos y gobernantes, ya que ellos los utilizan para complacer a ciudadanos interesados en que sus gobiernos hagan “algo” con respecto a determinado conflicto o crisis. En cualquier caso, los embargos económicos ocupan un lugar tan importante y controversial en la política nacional e internacional que vale la pena estudiarlos.

La literatura sobre embargos es vasta y diversa. Son cientos los embargos estudiados a través de los años y de cada uno de ellos hemos aprendido algo nuevo, diferente e interesante. Por encima de todo hemos aprendido que son muchos los factores o variables a considerar cuando hablamos sobre la efectividad de los embargos. Nos referiremos aquí solo a seis de esos factores: 1) objetivos que los embargos persiguen; 2) regímenes políticos en naciones que embargan y en las embargadas; 3) costo político a pagar por naciones que embargan y las embargadas; 4) duración de los embargos; 5) embargos contra países ricos en petróleo; 6) la globalización.

El primer factor o variable a considerar es el (o los) objetivo que las naciones persiguen con los embargos económicos, y esos objetivos dependen del conflicto en cuestión y su gravedad. Por ejemplo, Lektzian y Souva[2] argumentan que los embargos económicos persiguen tres objetivos fundamentales. El primero es el castigo, el cual busca castigar económicamente a la nación sancionada como para forzarla a que cambie su conducta política o al menos a que se disponga a negociar una salida a la crisis en cuestión. El segundo objetivo es institucional, pues trata de castigar a algunas o a todas las instituciones políticas en la nación embargada. El tercer objetivo es expresivo, lo que Lindsay define como simbolismo político para consumo doméstico e internacional y que Tsebelis,[3] entre otros, llama embargos demostrativos porque, siendo francamente inefectivos, los políticos los utilizan para demostrar que están haciendo “algo” contra la nación transgresora u hostil y por tanto embargada.

Por su parte Lindsay[4] establece que los embargos persiguen cinco objetivos principales. El primero es el cumplimiento o sometimiento, es decir, hacer cumplir o someter una nación a ciertas demandas políticas. El segundo es la subversión, o la creación de acciones subversivas para promover cambios de gobiernos y/o de regímenes políticos. Esos embargos también son aplicados contra líderes políticos y de negocios. El tercer objetivo es la disuasión, con el cual se trata de prevenir algún conflicto violento. La idea es disuadir a una nación a que abandone políticas hostiles contra otra. De hecho, Drezner[5] considera que los mejores embargos, los más eficaces, son aquellos que nunca llegan a implementarse porque el mero hecho de anunciarlos es suficiente para prevenir un conflicto. El cuarto objetivo es simbolismo, el cual, como ya dijimos, es dirigido hacia la opinión nacional e internacional para mostrar que se hace “algo” con respecto a una crisis o conflicto político entre dos o más naciones. El quinto y último objetivo el combativo y/o coercitivo. Por un lado, se trata de mostrar a la comunidad nacional e internacional la disposición de combatir a una nación beligerante, pero por el otro lado se da una oportunidad a la diplomacia, a una solución negociada.

Cuando se habla de embargos hay que obligatoriamente referirse al trabajo de Hufbauer et al[6], ya que llevan muchos años investigándolos. Por ejemplo, en el año 2007, ellos, junto a Barbara Oegg, publicaron un estudio que incluyó 147 embargos donde establecieron cinco objetivos que las naciones persiguen con los embargos. El primero es cambios modestos y limitados de políticas en el país embargado, usualmente utilizado contra países violadores de derechos humanos. El segundo es el cambio de régimen político en el país embargado. El tercer objetivo es la prevención y disrupción de conflictos militares. El cuarto objetivo es el debilitamiento del poderío militar en el país embargado. Y, por último, cambios políticos amplios y drásticos en el país embargado.

Regímenes políticos es otro factor o variable a tener en cuenta al evaluar la eficacia de los embargos económicos. Lektzian y Souva[7] encuentran que autocracias y dictaduras tienden a ser más susceptibles a los embargos que las democracias, mientras que Pape[8] y otros investigadores afirman lo contrario: las democracias son más susceptibles a los embargos. Nooruddim[9] coincide con Pape y agrega que las democracias son más propensas a ser embargadas porque sus gobernantes son electos democráticamente y por tanto deben responder a sus electores y a la opinión pública en general. Es la misma razón por la que, según Lektzin y Souva[10], los embargos económicos —y no la guerra— son el instrumento de política exterior preferido por las democracias. Por otro lado, Hart[11] establece que embargos impuestos por las democracias son más efectivos que los impuestos por autocracias y otros regímenes políticos.

Lektzian y Souva[12] también han estudiado cómo las instituciones políticas en naciones embargadas afectan la efectividad de los embargos. Hay dos factores a considerar en ese puto. Primero, el costo político a pagar por los elites políticas y económicas en naciones embargadas; segundo, el costo político a pagar por el partido político en el poder en esas naciones. Lektzian y Souva concluyen que los embargos son costosos política y económicamente para las elites en las naciones embargadas, de ahí que esas elites a menudo buscan la manera de violar los embargos.

Al respecto, Eaton y Engers[13] argumentan que los embargos económicos pueden traer algunas ganancias políticas para las elites políticas en las naciones embargadas. Empero, ellos también afirman que los embargos son más efectivos cuando el costo o impacto económico de estos es más bajo que cualquier ganancia política para dichas elites. Igualmente, los embargos suelen ser más efectivos cuando el costo económico de dichos embargos es más alto que el costo que las naciones embargadas pagan por cumplir con los embargos.

A su vez, Kirshner[14] ha estudiado correlaciones entre el costo que los embargos traen no a la nación embargada en general sino a su elite política y económica y ha notado que los embargos son más efectivos cuando están dirigidos a las elites económicas por un largo periodo de tiempo. En particular, los embargos son más efectivos cuando afectan a legisladores y políticos en general.

Kaempfer, Lowenberg y Mertens[15], por otro lado, explican cómo los embargos limitan el acceso de gobiernos y elites políticas a recursos y mecanismos represivos. Para ellos los embargos, por muy ineficaces que sean, al cabo del tiempo provocan volatilidad y hasta inestabilidad política en las naciones embargadas, obligando a las elites políticas y económicas de dichas naciones a detener la represión y realizar cambios políticos. Después de todo, las naciones embargadas suelen padecer de crisis económicas incluso mucho antes de haber sido embargadas.

De hecho, el plazo de duración de los embargos es otro factor o variable importante. Drezner[16] y Marinov[17] argumentan que los embargos tienden a promover inestabilidad política a corto plazo, pero son menos eficaces a largo plazo, especialmente si los embargos buscan obtener concesiones de la nación embargada. No obstante, Galtung[18] observa que los embargos pueden ser armas de doble filo en naciones con regímenes autoritarios y dictatoriales. Es que con el paso del tiempo, dictadores y autócratas tienden a utilizar los embargos para legitimar sus posiciones políticas y actitud de fuerza contra las naciones que promueven los embargos. Y Leventoglu[19] nota que, a largo plazo, naciones embargadas se adaptan a los embargos e incluso se vuelven innovadoras y creativas en cuanto a economía se refiere. Algunas naciones embargadas por largo tiempo hasta se convierten en expertas en evadir y burlar embargos. Es por ello que los embargos a menudo parecen inefectivos, perdiendo así el apoyo de la opinión pública.

Aun otro factor importante a considerar es si el país embargado es rico en petróleo. La alta demanda de ese recurso natural en el mercado mundial permite al país embargado venderlo al mejor postor, a contrabando si es necesario, y con el dinero recaudado importar todo tipo de productos para satisfacer necesidades domésticas, incluyendo las militares, políticas y hasta represivas. En este punto debemos asumir lo siguiente: 1) los países embargados suelen tener gobiernos dictatoriales, autoritarios, y represivos; 2) dichos gobiernos suelen estar más interesados en perpetuarse en el poder que en desarrollar sus economías. Por tanto, esos gobiernos evaden los embargos para sobrevivir no económicamente sino políticamente. Les basta con lo mínimo, económicamente hablando.

Además, las naciones embargadas ricas en petróleo sobreviven los embargos gracias en gran medida a la globalización contemporánea. A propósito, la globalización es otro factor o variable que afecta considerablemente la efectividad de los embargos económicos. Por ejemplo, la altísima demanda global de recursos naturales como el petróleo, el sistema global bancario y financiero (créditos, transacciones, etc.), la red global de comercio y transporte aéreo y marítimo, las comunicaciones y flujo de información, la competencia por mantener viejos y conquistar nuevos mercados, y los modelos corporativos globales como multinacionales, conglomerados, subsidiarias, corporaciones emparentadas, firmas shell y dormant entre otros son utilizados para burlar embargos, afectando así la efectividad de éstos. Y si no, ¿cómo es que Corea del Norte, Irán y Siria, por solo citar algunos casos, han sobrevivido tantos años de embargos económicos? El caso de Siria es único porque su gobierno ha sobrevivido y ganado una guerra costosísima a pesar de un embargo económico que data desde el año 2003[20].

Pero también, cuando hablamos de la efectividad de los embargos debemos tener en cuenta factores o variables como el nivel de corrupción, ineficiencia y centralización económica en naciones embargadas porque, por ejemplo, es fácil determinar si naciones como Cuba, Corea del Norte, Rusia e Irán sufren económicamente por los embargos impuestos a ellas o por las ineficiencias típicas de las economías planificadas, centralizadas y altamente reguladas. La economía venezolana era un desastre mucho, muchísimo antes de que el gobierno de Donald Trump impusiese un embargo económico a ese país. Así que decir que el estado de crisis económica crónica que vive Venezuela hoy se debe a dicho embargo es un tanto exagerado y simplemente no concuerda con las evidencias disponibles. Más bien sería bastante razonable decir que el petróleo ayuda al gobierno de Venezuela a sobrevivir como ente político y legal y no a desarrollar la economía venezolana ni dar de comer al pueblo venezolano.

Y debemos considerar el potencial económico de Estados Unidos en el mundo actual, el cual es directamente retado por la economía China. Mencionamos a Estados Unidos porque es la nación que más embargos impone, al menos desde el siglo pasado, y a China porque es la economía que más naciones embargadas absorbe o acoge. No hay duda de que la economía estadounidense sigue siendo la más eficiente y robusta del mundo. Aun así, cabe preguntar: ¿cuántos embargos económicos puede Estados Unidos imponer sin verse afectado a sí mismo? Cada embargo que Estados Unidos añade a su lista afecta directamente la efectividad de otros de sus embargos. Para superar esa situación acude a sus aliados, cuyas economías no son tan robustas y quienes a su vez se ven afectados por la cantidad de embargos ya impuestos. China, por su lado, siempre está dispuesta a llenar cualquier vacío dejado por las corporaciones estadounidenses y de países aliados a éste. Realmente, nos atrevemos a decir que los embargos económicos liderados por Estados Unidos crean oportunidades económicas —y de contrabando— para China y países embargados como Corea del Norte, Rusia, Irán, Venezuela y Siria entre otros. Los mecanismos para violar los embargos están ahí, y esas naciones saben utilizarlos. Si dichas naciones no crecen económicamente, pues ese ya es otro tema a estudiar.

Por último, vale señalar que Lindsay y Tesebelis, entre otros investigadores, tocan un problema característico de las naciones democráticas y de organizaciones no gubernamentales –pro derechos humanos en particular. Ciudadanos de esas naciones y miembros de esas organizaciones piden a sus gobiernos que hagan “algo” para solucionar crisis políticas, humanas y militares alrededor del mundo, pero a la vez se oponen al uso de la fuerza y a acciones militares para resolver esas crisis. Entonces los embargos económicos, eficaces o no, constituyen el único instrumento a disposición de gobiernos elegidos democráticamente para lidiar con casi todo tipo de crisis política internacional. Otro problema es que muy a menudo gobiernos, democráticos y no democráticos, utilizan los embargos económicos como medios de propaganda, como símbolos o cantos políticos a favor y en contra de los embargos.

En conclusión, la literatura sobre embargos económicos es vasta y rica. De ella hemos aprendido que los embargos no son nada nuevo, que son numerosos los casos y todos revelan información valiosa. En particular, hemos aprendido que son muchas las variables a considerar cuando hablamos de la eficacia de los embargos, que algunos embargos funcionan mejores que otros, pero todos están muy lejos de ser perfectos y por tanto de cumplir con sus objetivos.

[1] La Ley de Embargo de 1807 promovida por el presidente Thomas Jefferson y aprobada por el Congreso de Estados Unidos.

[2] Lektzian, David and Mark Souva (2007) “An Institutional Theory of Sanctions Onset and Success”, Journal of Conflict Resolution, 51 (6), p. 850.

[3] George Tsebelis (1990) “Are Sanctions Effective? A Game-Theoretic Analysis”, Conflict Resolution, 34, p. 3-28.

[4] Lindsay, “Trade Sanctions as Policy,” p. 156.

[5] Daniel W. Drezner (2003) “The Hidden Hand of Economic Coercion”, International Organization 57 (2), p. 645.

[6] Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott, and Kimberley A. Elliott.

[7] David Lektzian and Mark Souva (2003) “The Economic Peace Between Democracies: Economic Sanctions and Domestic Institutions”, Journal of Peace Research, 40 (6), p. 642.

[8] Robert A. Pape (1997) “Why Sanctions do not Work. International Security”, 22 (2), 90-136.

[9] Irfan Nooruddin (2002) “Modeling Selection Bias in Studies of Sanctions Efficacy”, International Interaction, 28, p. 59-75.

[10] Lektzian and Souva, “The Economic Peace Between...”, p. 848.

[11] Robert Hart (2000) “Democracy and the Successful Use of Economic Sanctions”, Political Research Quarterly, 53 (2), p. 267-284.

[12] Jonathan Kirshner (1997) “The Micro-foundations of Economic Sanctions”, Security Studies 6 (3), p. 32-64.

[13] David Lektzian and Mark Souva (2003) “The Economic Peace Between Democracies: Economic Sanctions and Domestic Institutions”, Journal of Peace Research, 40 (6), p. 642.

[14] Jonathan Kirshner (1997) “The Micro-foundations of Economic Sanctions”, Security Studies 6 (3), p. 32-64.

[15] William H. Kaempfer, Anton D. Lowenberg and William Mertens (2004) “International Economic Sanctions against a Dictator”, Economics & Politics, 16 (1), p. 29-51.

[16] Daniel W. Drezner (2003) “The Hidden Hand of Economic Coercion”, International Organization 57 (2), p. 645.

[17] Nikolay Marinov (2005) “Do Sanctions Destabilize Country Leaders?”, American Journal of Political Science, 49 (3), p. 564-576.

[18] Johan Galtung (1967) “On the Effects of International Economic Sanctions: With Examples from the Case of Rhodesia”, World Politics, 19 (3), p. 378-416.

[19] Bahar Leventoglu (2012) “The Use of Sanctions with Adapting Targets”, Duke University, p. 1.

[20] Ver Syria Accountability Act, P.L. 108-175.

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