Actualizado: 10/12/2019 14:39
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Denuncias, deserciones y despidos

De cómo la personalidad del mandatario puede afectar la burocracia presidencial

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En El carácter del presidente y cómo predecir el rumbo de su presidencia, publicado en CUBAENCUENTRO, me referí a la tesis de James D. Barber sobre cómo la personalidad de los presidentes fundamenta el carácter de sus presidencias, al menos en las estadounidenses. Y en El carácter presidencial de Barber y el modelo burocrático de Allison y Zelikow, también publicado en CUBAENCUENTRO, expuse cómo la tesis de Barber fue enriquecida por investigaciones posteriores, como la de Allison y Zelikow, quienes en The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (1999) propusieron los modelos racional, burocrático y organizacional para estudiar la efectividad de las presidencias estadounidenses. En mi artículo me referí solamente al modelo burocrático para comentar la relación —en ocasiones efectivas, pero a veces ineficientes y atolondradas— entre los presidentes y sus burocracias.

Decía yo en mi segundo artículo que con los años la presidencia estadounidense, la institución en sí, se convirtió en un enjambre de secretarías, departamentos, agencias, consejerías y otras dependencias organizadas vertical y horizontalmente con múltiples jerarquías, misiones jurisdicciones y deberes a veces duplicados, en ocasiones yuxtapuestos. Por tanto, los presidentes estadounidenses no gobiernan solos sino con eso que llamamos burocracia presidencial, la cual puede ayudar o neutralizar, engrandecer o disminuir al más astuto de los presidentes.

Los miembros de esa burocracia son hombres y mujeres de carrera, algunos preparados en las mejores universidades estadounidenses y otros en las instituciones militares de ese país, la marina, armada y fuerza aérea. Muchos de ellos son veteranos de guerras, forjados bajo fuego enemigo. Puede que el dinero les importe, ya que tienen familias que alimentar y vestir. Pero deberíamos asumir que también les preocupa la ética profesional, el patriotismo, la Constitución y el imperio del orden y la ley por encima del presidente de turno. Esos burócratas no se deben a los presidentes sino a la Constitución de la Republica. Los presidentes van y vienen cada cuatro u ocho años —que para eso tenemos elecciones—, mientras que la Constitución y la patria ni rotan ni se eligen: perduran mucho más allá de la vida de cualquier presidente, incluso la de aquellos que se creen por encima de la ley y más grande que la vida misma.

Los presidentes para ser efectivos deben o tienen que cooperar, persuadir y crear condiciones de trabajo armoniosas para con su burocracia. Cooperar no quiere decir todo para mí y nada para ustedes. Hay que dar para recibir, sobre todo cuando se habla de lealtad. Si no, los burócratas, algunos de ellos, no van a cooperar, no van a trabajar bien, no van a dar el máximo por el presidente de turno y denunciarán todo cuanto consideren mal hecho, antiético y/o ilegal venga de quién venga. Es por el estilo falible e irracional y la actitud impertinente y contraproducente de algunos presidentes que ocurren filtraciones de información (leakings) y la renuncia de burócratas excelentes y bien intencionados. Muchos de ellos terminan publicando libros escandalosos acerca de asuntos vergonzosos directa o indirectamente vinculados con el presidente. Algunos de ellos acuden a los tribunales.

La historia de la presidencia de Estados Unidos guarda numerosos casos de presidentes que tuvieron una relación conflictiva con sus burocracias. Citaré algunos casos recientes.

El presidente Kennedy siempre culpó a su burocracia por el fracaso en Bahía de Cochinos. Según él, la CIA y algunos militares de rango altísimo en el Pentágono planearon malamente la invasión y no supieron mantenerla en secreto. Desde entonces los Kennedys, John y Bobby, desconfiaron de la burocracia presidencial, tanto que durante la Crisis de Octubre el presidente Kennedy autorizó a su hermano Bobby a ignorarla, evitarla, y establecer contacto directo y secreto con lo más alto liderazgo soviético, hecho que Allison y Zelikow recogen muy bien en The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis” (1999).

También el presidente Johnson desconfió de la burocracia presidencial, algo que Janis (1982), Berman (1988) y McNamara (1996), entre otros, cuentan muy bien en sus estudios sobre el presidente Johnson. Para Janis, por ejemplo, la pésima relación entre el presidente Johnson y su burocracia estuvieron entre los factores que conllevaron al desastre que fue la guerra en Vietnam. Desconfió Johnson tanto de su burocracia que decidió grabar sus conversaciones en la Casa Blanca, y luego aconsejó a un recién electo presidente Nixon a que hiciera lo mismo.

Nixon siguió el consejo de Johnson, lo cual de cierta manera contribuyó a su renuncia. Fue en gran medida por la desconfianza y paranoia de Nixon que su presidencia terminó como terminó. Y fue por el alto sentido del deber, patriotismo y respeto a la ley que hubo tantas filtraciones de información en contra del presidente Nixon y que muchos miembros de su burocracia declararon contra él ante el Congreso.

La presidencia de Ronald Reagan sufrió de filtraciones de información. Una de ellas provocó el escándalo Irán-Contras. Pero una vez que Reagan reconoció su error en público y pidió disculpas, sus colaboradores y su burocracia lo admiraron más y olvidaron el asunto. Ronald Reagan es uno de los presidentes más respetados y recordados por los estadounidenses. Incluso, sus enemigos políticos reconocen que fue tremenda buena gente. Pero la presidencia de Bill Clinton fue un escándalo tras otro y aun hoy es considerado un político tan carismático como controversial, popular entre sus seguidores, pero muy aborrecido por sus opositores. Las presidencias de George H. W. Bush, George W. Bush y Barak Obama padecieron de tremendas filtraciones o salideros de información, pero sin muchas consecuencias legales ni políticas para ellos. En el caso del presidente Trump, tres acontecimientos fundamentales parecen decirnos que su relación con la burocracia presidencial no es la mejor.

En primer lugar, la presidencia de Trump ha sufrido filtraciones de información desde que fue inaugurada. Solo hay que mencionar la publicación de las conversaciones telefónicas bastante comprometedoras del presidente Trump con el presidente de México y el primer ministro de Australia, algo inédito en la historia de la presidencia norteamericana. También varios libros ya han sido publicados con informaciones bastante escandalosas acerca de la personalidad de Trump y el ambiente en que se desenvuelve la burocracia presidencial bajo su liderazgo. Están, por ejemplo, Fear de Bob Woodward (2018), gran veterano en estos asuntos, y Fire and Fury (2018) y Siege (2019), ambos de Michael Wolff. Esos tres libros fueron escritos a partir de entrevistas y conversaciones privadas con miembros de la burocracia presidencial. El mundo que esos empleados cuentan acerca del presidente, su liderazgo y su presidencia en general es bastante problemático, desagradable y preocupante desde el punto de vista ético, político y de estilo. Ese mundo, curiosamente, coincide con lo que se ha podido saber hasta ahora a través del Reporte de Muller[1] y lo que va saliendo a relucir con las investigaciones que se llevan a cabo como parte del escándalo Trump-Ucrania-Biden.

En segundo lugar, miembros de la burocracia presidencial no solo se manifiestan negativamente en privado acerca del presidente Trump y su presidencia, sino que ya comienzan a hacerlo en público y a puertas cerradas ante varios comités en la Casa de Representantes, a pesar de la prohibición ordenada por el mismísimo presidente Trump. Entre ellos están William B. Taylor, quien luego de una larguísima carrera en el Departamento de Estado aceptó el puesto de embajador a pedido de Mike Pompeo, el secretario de Estado; Mr. Kurk Volker, escogido personalmente por el presidente Trump para servir como su emisario en Ucrania; Christopher Anderson, consejero del embajador en Ucrania; y Catherine Croft, otra consejera del embajador. También han declarado contra el presidente Trump Marie L. Yovanovitch, antigua embajadora de Estados Unidos en Ucrania; Fiona Hill, asesora y consejera del presidente Trump en asuntos sobre Rusia; y George P. Kent, asistente del presidente y diputado para asuntos europeos y euroasiáticos. Quizás uno de los declarantes más notables hasta ahora haya sido el condecorado teniente coronel Alexander S. Vindman, director de Asuntos Europeos en el Consejo Nacional de Seguridad. Otros de los que renunciaron son Tim Morrison y Michael McKinley. Mr. Morrison era el consejero más importante de John Bolton en el Consejo Nacional de Seguridad. Por su parte, Mr. McKinley es un diplomático cuatro veces embajador y consejero del secretario de Estado Mike Pompeo y que renunció a su último puesto después de 37 años de carrera en el Departamento de Estado.

Como tercer acontecimiento tenemos la renuncia y despido de colaboradores cercanos al presidente Trump, por un lado, y la renuncia bajo protesta de miles de miembros de la burocracia federal por el otro. Por ejemplo, ya para el tercer año de la presidencia de Trump, el 80 % de los colaboradores más cercanos al presidente han renunciado o han sido despedidos por el propio presidente. Estamos hablando de Jeff Sessions, Reince Priebus, Sean Spicer, Steve Bannon, John Kelly, H. R. McMaster, Rex Tillerson y James Mutis entre otros. Esa gente estuvo con Donald Trump —algunos más temprano que otros— desde que éste lanzara su candidatura a la presidencia. Pero también están miembros de la burocracia presidencial no tan cercanos al presidente, jefes de departamentos y agencias, y diputados, consejeros y primeros asistentes, gente como KT McFarland, Diana Powell, Katie Walsh, Michael Dubke, Josh Pitcock, George Gigicos y Andrea Thompson, Francis Cissna y Kirstjen Nielsen entre otros.

Ese 80 % constituye todo un récord en cuanto a inestabilidad laboral en la presidencia se refiere en la historia de la presidencia de Estados Unidos. El grafico siguiente muestra dicho récord en términos comparativos con presidencias anteriores[2].

No menos importante es la renuncia bajo protesta de miles de miembros de la burocracia federal. Por ejemplo, la Oficina de Administración del Personal del gobierno federal reveló que 12 de los 15 departamentos o secretarias de la presidencia perdieron 18.862 empleados entre diciembre de 2016 a marzo de 2018. El Departamento de Agricultura perdió 4.312 empleados; el Departamento de Servicios Humanos perdió 3.682 solamente en los primeros 15 meses de la administración de Trump; el Departamento de Justica perdió 3.461; el Departamento del Trabajo ha perdido el 8 % de su fuerza laboral, mientras que el Departamento de Estado ha perdido el 9 % y el de Educación el 13 %. La tabla siguiente muestra el total de lo que ya llaman el éxodo masivo de empleados federales desde que el Presidente Trump llegó a la presidencia.

Tabla 1

.12/201603/2018Change
Air Force170.412167.980-2.432
Agriculture87.46083.148-4.312
Army251.035247.393-3.642
Commerce46.63045.881-749
Defense111.940110.076-1.864
Energy15.21714.374-843
Education4.4113.840-571
Health and Human Services87.02083.338-3.682
Homeland Security194.802202.0517.249
Housing and Urban Development8.1047.620-484
Interior64.05461.328-2.726
Justice117.867114.406-3.461
Labor15.83714.530-1.307
Navy207.426205.931-1.315
State13.13811.919-1.219
Transportation55.50854.079-1.429
Treasury94.45995.5651.106
Veterans Affairs376.097382.6026.505

SOURCE: FedScope/GovExec Analysis[3]

Es importante señalar que esos empleados no fueron despedidos. Renunciaron. Y es razonable que haya sido así si se toma en cuenta los ataques o comentarios negativos constantes del presidente para con su burocracia y el ambiente de escándalos e inestabilidad en que se desenvuelve la presidencia de Trump. Y claro, también es razonable que muchos de los empleados que no han renunciado aun eventualmente lo hagan o declaren en contra del presidente, ya sea a través de filtraciones de información o ante el Congreso. No es una predicción sino tan solo una posibilidad tomando en cuenta experiencias anteriores. La literatura académica acerca de cómo y cuánto influye la personalidad del presidente en su relación con la burocracia presidencial explica muy bien el ritmo de deserciones, despidos y ambiente de escándalos en presidencias anteriores. Autores como James D. Barber, Richard E Neustandt, Janis L. Irving, Philip Zelikow y Allison T. Graham, entre muchos otros, tienen una obra robusta sobre esos asuntos.

Manuel Rivero de León tiene un Doctorado en Filosofía por la Universidad Internacional de la Florida. Es profesor universitario de Ciencia Política.

Bibliografia

Barber, James D. The Presidential Character: Predicting Performance in the White House (Prentice Hall, 1992),

Neustandt, Richard E. Presidential Power and Modern Presidents: The Politics of Leadership (The Free Press, 1960),

Janis, Irving L. “Victims of Groupthink: A Psychological Study of Foreign-Policy Decisions and Fiascos”. Hughton Mifflin. (1972). Boston, Mass.

Tempas, Kathlyn D. “Record-Setting White House Staff Turnover Continues with news of Counsel’s Departure”.

Published in Brookings Institute. October 19th, 2018.

Muller, Robert S. “Report on the Investigation into Russian Interference in the 2016 Presidential Election”. Volume I of II Special Counsel, III Submitted Pursuant to 28 C.F.R. § 600.8(c). Washington, D.C. March 2019.

Tempas, Kathlyn D. “Tracking Turnover in the Trump Administration”. Published in Brooking Institute. October 2019.

Wagner, Erich, “These Agencies Have Lost the Most Workers under Trump”. Published in Government Executive, August, 2018.

Zelikow, Philip, Allison, Graham T. “The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis.” Pearson. 1999.


[1] Report On The Investigation Into Russian Interference In The 2016 Presidential Election, Volume I of II Special Counsel Robert S. Mueller, III Submitted Pursuant to 28 C.F.R. § 600.8(c) Washington, D.C. March 2019.

[2] El informe completo acerca de esas renuncias puede encontrarse en “Tracking Turnover in the Trump Administriation” publicado por Kathlyn Dunn Tenpas y el Brookings Institute en octubre de 2019.

[3] Wagner, Erich, “These Agencies Have Lost the Most Workers under Trump”.


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