El carácter presidencial de Barber y el modelo burocrático de Allison y Zelikow

En El carácter del presidente y cómo predecir el rumbo de su presidencia, publicado en CUBAENCUENTRO, me referí a la tesis de Barber sobre cómo la personalidad de los presidentes funde el carácter de las presidencias, al menos las estadounidenses. Expliqué las cuatro tipologías presidenciales establecidas por James Davis Barber y también expuse brevemente cómo la tesis de Barber fue criticada, tesis que el mismo Barber consideró incompleta.

No obstante, nuevas investigaciones conllevaron a nuevos análisis, los cuales enriquecieron la propuesta de Barber. Una de esas investigaciones fue la de Allison y Zelikow, quienes en The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (Longman, 1999) propusieron los modelos racional, burocrático y organizacional como herramientas para estudiar el carácter y la efectividad de las presidencias estadounidenses. Comentaremos aquí el modelo burocrático de Allison y Zelikow en relación con lo que Barber llamó los ingredientes de la personalidad que todo presidente tiene o debe tener, porque veremos que en definitiva todo eso afecta la efectividad de los presidentes y sus presidencias.

Para Barber, los tres ingredientes fundamentales de la personalidad de todo presidente son carácter, ideología y estilo (por estilo entiéndase retórica, relaciones humanas y educación política). Puede que los presidentes reúnan uno, dos o incluso los tres ingredientes. Mientras más ingredientes posean más capacitados estarían para lidiar con esa telaraña gigante que es la rama ejecutiva del gobierno norteamericano.

La presidencia estadounidense tenía cuatro ministerios o secretarias cuando se fundó. Ellas eran la vicepresidencia, la secretaria de Estado, del Tesoro y la de Guerra. Pero Estados Unidos ya no es ni remotamente lo que fue en 1787, cuando se escribió y aprobó su Constitución. Así que con los años la presidencia creció y se convirtió en un enjambre de secretarías, departamentos, agencias y consejerías organizadas vertical y horizontalmente con múltiples jerarquías, jurisdicciones, misiones, deberes y obligaciones a veces duplicadas, otras veces yuxtapuestas, y todavía otras rebuscadas. Es lo que llamamos la burocracia. Dicha presidencia fue edificada y configurada no precisamente como la Constitución estadounidense manda sino por el carácter, estilo de liderazgo y agendas ideológicas y políticas de los presidentes por un lado, y por las demandas y prioridades, la historia y el crecimiento de la nación estadounidense por el otro.

Es decir, que los presidentes estadounidenses no gobiernan solos sino con una burocracia inmensa que ahora algunos llaman deep state y que puede ayudar o neutralizar e incluso desacreditar al más astuto de los presidentes. La burocracia presidencial no depende del presidente sino al contrario, el presidente depende de ella para el buen manejo de su agenda política. De hecho, Donald Trump no ha sido el primer presidente en exigir —más bien mendingar— lealtad a su burocracia. Y no será el último. Y no por gusto el jefe de gabinete de la presidencia es el cargo más importante de la burocracia presidencial. ¡Pero Donald Trump ya va por tres en dos años! Todo un récord, sin duda.

Allison y Zelikow nos explican a través de su modelo burocrático que las burocracias tienen conducta, personalidad y hasta vida propia. Las burocracias tienen sus propios atributos, intereses, rutinas, normas y reglas del juego. Las burocracias disfrutan del poder y odian los recortes de personal y presupuestos justamente porque el dinero es poder. Y claro, protestan cuando se ven reducidas y amenazadas, adoptando una actitud de ‘nosotros contra ellos’. Las burocracias resienten los cambios, por lo que se le oponen y hasta los sabotean. Saben que los presidentes van y vienen cada cuatro u ocho años, pero ellas se quedan, perviven, parecen eternas. Entonces, ¿por qué adaptarse a las reglas de juego y demandas de los presidentes?

A veces la personalidad —léase carácter, ideología y estilo— de los presidentes coincide con la personalidad de sus burocracias, pero a veces la personalidad de los presidentes choca con los intereses de sus burocracias. Cuando eso sucede, las burocracias se perturban o incomodan y las presidencias se vuelven ineficientes y motivos de controversia y morfa, el ridículo de la televisión y la prensa escrita. Y cuando la ineficiencia de la presidencia persiste, las habilidades de los presidentes —no las de sus burocracias— son puestas en duda. En esos casos, de la burocracia presidencial no se dice nada en específico, pero de los presidentes se dice que carecen de carácter, liderazgo y estilo.

Los casos de Andrew Jackson y Richard Nixon, solo por citar dos, ilustran lo que decimos aquí. El presidente Jackson fue muy efectivo y eficiente como congresista y líder de su partido. Fue capaz de trabajar con seguidores y opositores de todas las tendencias políticas e ideológicas. Pero una vez inaugurado como presidente, su carácter y estilo cambiaron para mal, creando un ambiente hostil y tóxico entre los miembros de su gabinete y su burocracia, colaboradores cercanos y lejanos, y aliados en el Congreso. La reacción no se hizo esperar. Poco a poco el presidente Jackson perdió apoyo y su agenda política se estrelló no solo contra la burocracia presidencial sino también contra la legislativa.

Lo mismo sucedió con el presidente Nixon. Un gran legislador, muy activo y efectivo en la Casa de Representantes, pero como presidente se inventó enemigos por todos lados. Llegó a preguntar como un adolescente, ¿por qué me odian? Su carácter maligno, paranoico y vengativo y su estilo agresivo, arrogante y hasta ilegal determinaron su final francamente triste. Solo, aislado, acosado y derrotado por la fuerza de la ley, tuvo que renunciar. Renunció porque lo iban a expulsar. Por supuesto: culpó a la prensa ‘liberal’ de todos sus males y problemas.

De modo que las presidencias de Jackson y Nixon son recordadas no por sus logros —que sí los tuvieron—, ni siquiera por sus fracasos, sino por el carácter y estilo de esos dos presidentes.

Entonces los ingredientes de los que Barber habla —carácter, ideología y estilo— y el modelo burocrático de Allison y Zelikow asumen y resumen una realidad de las presidencias modernas en Estados Unidos: los presidentes para ser efectivos tienen que cooperar, persuadir, negociar y crear coaliciones y condiciones de trabajo harmoniosas y eficientes con la oposición y también con la burocracia presidencial. Y negociar no quiere decir ‘todo para mí y nada para ustedes’. Al contrario, hay dar para recibir algo a cambio.

Los presidentes deben ser conciliatorios y respetuosos para con sus empleados, máxime con los burócratas que pululan la burocracia presidencial, porque no es que los burócratas vayan a desobedecer o traicionar al presidente; es que no van a cooperar, no van a trabajar bien, no van a ser leales. Por ejemplo, es por el estilo y la actitud contraproducente de algunos presidentes que ocurren salideros de información conocidos como leakings y deserciones en la burocracia presidencial. Y es precisamente por ese estilo y liderazgo desacertado de algunos presidentes que se publican libros escandalosos acerca de asuntos vergonzosos. Dichos leakings y libros deben ser leídos no como meras colecciones de chismes sino, primero, como denuncias de lo mal hecho y, segundo, como fuentes de información de primera mano con gran valor académico e histórico. Después de todo se trata de la presidencia de Estados Unidos: millones de vidas dependen ella.

No solo es de mal gusto y de amateurs sino también desafortunado que los presidentes critiquen a sus burocracias en público. De todos modos, la burocracia presidencial está compuesta por seres anónimos no interesados en la gloria ni en aparecer en los libros de historia sino en sobrevivir al presidente de turno. Los presidentes, por el contrario, sí están interesados en sobrevivir el olvido y pasar a la historia como visionarios, lideres efectivos, gente de honor digna de respeto. Eso es aún más cierto cuando el presidente es visto como un charlatán egocéntrico y mal electo, o electo con el favor del más allá, es decir, de WikiLeaks y Rusia.

Manuel Rivero de León tiene un Doctorado en Filosofía por la Universidad Internacional de la Florida. Es profesor universitario de Ciencia Política.

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